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BOCG. Senado, apartado I, núm. 401-2700, de 22/09/2014
cve: BOCG_D_10_401_2700
 





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I. INICIATIVAS LEGISLATIVAS

PROYECTOS Y PROPOSICIONES DE LEY

Proyecto de Ley Orgánica de Régimen Disciplinario de las Fuerzas Armadas.

(621/000079)

(Cong. Diputados, Serie A, núm. 47


Núm. exp. 121/000047)

El Senador Jesús Enrique Iglesias Fernández, IU (GPMX) y el Senador José Manuel Mariscal Cifuentes, IU (GPMX), al amparo de lo previsto en el artículo 107 del Reglamento del Senado, formulan una propuesta de veto al Proyecto de Ley Orgánica de Régimen Disciplinario de las Fuerzas Armadas.

Palacio del Senado, 16 de septiembre de 2014.—Jesús Enrique Iglesias Fernández y José Manuel Mariscal Cifuentes.

PROPUESTA DE VETO NÚM. 1

De don Jesús Enrique Iglesias Fernández (GPMX) y de don José Manuel Mariscal Cifuentes (GPMX)

El Senador Jesús Enrique Iglesias Fernández, IU (GPMX) y el Senador José Manuel Mariscal Cifuentes, IU (GPMX), al amparo de lo previsto en el artículo 107 del Reglamento del Senado, formulan la siguiente propuesta de veto.

A tenor de la Exposición de Motivos que precede al texto articulado del Proyecto de Ley Orgánica de Régimen Disciplinario de las Fuerzas Armadas, la misma pretende dar el cumplimiento de la disposición final octava de la Ley Orgánica 9/2011, de 27 de julio, de derechos y deberes de los miembros de las Fuerzas Armadas.

La lógica lleva, por tanto, a analizar si el proyecto remitido cumple o no, con lo establecido en la indicada disposición adicional. Y a primera vista se aprecia que se ha ido más allá del mandato dado en la LORDDFAS pues no se trata de una reforma sino de un texto completo que, lejos de proceder a reformar el régimen disciplinario para adaptarlo a la LODDFAS, pretendiendo responder a la supuesta «necesidad de adecuar la normativa disciplinaria militar a las reglas de comportamiento de los militares y al funcionamiento de la Justicia Militar».

Sin embargo, las reglas de comportamiento del militar son tan solo una parte del conjunto de derechos y obligaciones del militar recogidos, establecidos y configurados en la LODDFAS. Por otro, las Reales Ordenanzas para las Fuerzas Armadas requieren una reforma y adaptación a esas nuevas reglas de comportamiento, que han nacido con posterioridad a aquellas, con las que no están alineadas, al menos




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plenamente. Por último, no se entiende que se acuda, como causa de justificación de propiciar un texto completo a la necesidad de adecuar el nuevo régimen disciplinario al funcionamiento de la Justicia Militar.

En todo caso, la lógica nos lleva al procedimiento inverso. El nuevo régimen disciplinario puede suponer la reforma de la Justicia Militar, tal y como, además, sugiere la propia disposición final octava, apartado 3.

Motiva también nuestro Veto que, con carácter general, el Proyecto procede a tipificar las posibles conductas merecedoras de reproche disciplinario, de tal manera que no se satisface la salvaguardia del principio de legalidad, en su vertiente de tipicidad. Los supuestos ilícitos disciplinarios están plagados de conceptos jurídicos indeterminados, y carecen de la necesaria certeza y concreción, que permita tener por cumplidos los parámetros necesarios para respetar la seguridad jurídica. El hecho de que al comienzo de cada tipo de falta disciplinaria se incluya la indicación de que cada una de las diferentes faltas podrá ser calificada como tal, como otra falta más grave o delito, es expresivo del grado de incertidumbre en el que se pretende situar a los ciudadanos de uniforme en relación con la defensa de sus derechos y el cumplimiento de sus deberes.

Además, si se leen con atención los distintos artículos relativos a las faltas disciplinarias leves, graves y muy graves, vemos con asombro que son más de 249 acciones y omisiones susceptibles de ser considerados como ilícitos disciplinarios. Un auténtico disparate que da razón de la perentoria necesidad de reconfigurar, de conformidad con la doctrina constitucional, los tipos disciplinarios y de proceder a una simplificación y reducción de los mismos, sin perjuicio, además, de proceder a una configuración dotada de certeza que permita prever qué comportamientos son o pueden ser merecedores de reproche disciplinario militar.

Por otro lado, de nuevo nos encontramos ante un texto en cuya elaboración ha estado ausente la participación de los afectados. Faltó participación, real y efectiva, de las asociaciones profesionales de miembros de las Fuerzas Armadas. Las asociaciones profesionales se han quejado de las dificultades para permitir la participación, que, en proyectos de este calado, han de ir más allá de la mera remisión de un texto o informe, para propiciar el trabajo en grupos técnicos, en los que se analice la norma proyectada, con detenimiento y profundidad, cosa que no se ha hecho. El anteproyecto fue remitido a las asociaciones profesionales y algunas de ellas señalaron su desacuerdo con el texto. Luego, en el Consejo de Personal de las Fuerzas Armadas, no hubo ni debate, ni participación, sino una acción trepidante para cumplir el trámite, la formalidad de pasar por el Consejo, sin que éste, ni en Pleno, ni en comisión o en grupo de trabajo, pudiera tener el tiempo y la información y los apoyos suficientes para emitir un informe. Basta para ello, además, ver cómo no se incorporó informe alguno del Consejo de Personal de las Fuerzas Armadas al expediente de elaboración de la ley orgánica, bajo el pretexto de no estar aprobada al acta de la sesión del Pleno de dicho órgano colegiado. De tal manera que ese trámite de informe preceptivo se obvió y no se permitió a los representantes de los militares, opinar sobre una de las normas más transcendentes para su estatus de plena ciudadanía y para el mejor y más eficaz cumplimiento de la misión que la Constitución encomienda a las Fuerzas Armadas.

Igualmente, el proyecto parte de la concepción, según se expresa en el apartado II de la Exposición de Motivos, de entender que han de primar valores instrumentales de las Fuerzas Armadas sobre la configuración de militar como ciudadano que desarrolla una profesión que tiene unas peculiaridades específicas que, en ningún caso pueden convertirse en argumentos para la privación de los derechos que son propios a la condición de ciudadanos.

A nuestro juicio, debe invertirse la relación de fuentes normativas y de principios y valores que han de informar el sistema disciplinario. La Constitución, la Ley de Derechos y Deberes, las reglas de comportamiento, las Reales Ordenanzas reformadas y el resto del ordenamiento jurídico deben ser los puntos de partida de todo el sistema, para, desde la configuración que en ese marco normativo se establezca, descender a los valores instrumentales, como son la propia disciplina militar, la jerarquía y la unidad.

El proyecto está plagado de tipos disciplinarios cuyo único fin es limitar derechos fundamentales y libertades públicas con especial incidencia en el derecho fundamental de reunión, la libertad de expresión y el derecho de asociación, en su vertiente de asociacionismo profesional, tipos disciplinarios que además no tienen en consideración que la potestad disciplinaria debe circunscribirse al ámbito profesional y no incidir en la valoración de conductas ajenas al mismo, que se produzcan en la esfera particular del ciudadano de uniforme cuando no está en el desempeño de sus funciones.

No es esta una cuestión poco relevante o carente de justificación. Por el contrario, para la regulación moderna del régimen disciplinario de los militares, partir de una orientación o de otra, lo es todo. En definitiva, apreciamos ya en la Exposición de Motivos que lo allí declarado como expresión de la voluntad del legislador es precisamente lo que no se hace en el articulado del proyecto de ley. Todo el esfuerzo que




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se dedica a ensalzar la labor tipificadora de los ilícitos disciplinarios es vano y absolutamente insuficiente. El Proyecto debió incorporar la Conclusión sexta del informe del Consejo General del Poder Judicial señalando que no se respetan suficientemente los principios de legalidad, seguridad jurídica y tipicidad.

Lo mismo sucede en relación con el presunto deslinde y a su vez alineación o correspondencia con tipos penales, tanto ordinarios como expresamente castrenses. Nada de esto se ha conseguido, siendo del todo ineficaz e irreal la afirmación que se hace al respecto con mención expresa al principio de intervención mínima del derecho penal. No está demás señalar en este punto lo contradictorio que resulta todo lo anterior, y que afecta al conjunto del proyecto en su conjunto, con el hecho de que haya comenzado la tramitación de un anteproyecto de nuevo Código Penal Militar, que no ha tenido en cuenta ni el texto del proyecto disciplinario, ni tampoco el hecho de que el propio Código Penal ordinario esté en proceso de modificación sustancial, junto con las normas procesales el orden jurisdiccional penal.

El mantenimiento de la sanción disciplinaria de arresto o lo que es lo mismo, el mantenimiento de la potestad exorbitante e injustificada de que una autoridad administrativa pueda privar de libertad a un ciudadano constituye, sin duda, una de las líneas rojas que no pueden mantenerse en un proyecto moderno que regule el uso de la potestad disciplinaria.

La falta de garantías de defensa en los procedimientos sancionadores sigue siendo tan clamorosa como lo es en la ley disciplinaria actualmente vigente. Es insostenible que se pueda privar de libertad a un ciudadano por la presunta comisión de una falta leve a través de un procedimiento oral, en el que la autoridad disciplinaria ejerce las funciones de conocedor de los hechos, investigados de los mismos, y de órgano que dicta la resolución sancionadora. En cuanto a la regulación de las garantías en los procedimientos para depurar presuntos ilícitos disciplinarios graves o muy graves, la regulación del derecho de defensa es manifiestamente insuficiente y aún se parte de que el militar puede tener una defensa distinta al resto de los ciudadanos, al mantener la posibilidad de que la asistencia jurídica especializada sea suplica por la voluntad de un compañero. No puede apoyarse la tramitación de un proyecto de ley orgánica que parte de estas premisas.

La regulación de la competencia disciplinaria en relación con los representantes de las asociaciones profesionales de miembros de las Fuerzas Armadas es manifiestamente insuficiente y sólo puede entenderse desde una posición ideológica —que es trasversal a todo el proyecto— con clara vocación de limitar derechos fundamentales y libertades públicas amparadas por la Constitución y reguladas en la Ley Orgánica de derechos y deberes.

La consagración de la inmediata ejecutividad de las sanciones no se cohonesta en modo alguno con unas Fuerzas Armadas modernas, integradas por ciudadanos, ni existe justificación para que el régimen general de inejecución de las sanciones hasta la adquisición de firmeza administrativa por el agotamiento o no uso de las vías de impugnación o de recurso, constituye otro de los elementos severamente limitativos del proyecto, que nos llevan a rechazarlo. No es coherente con un sistema democrático que sanciones que conllevan la privación de libertad puedan resultar inmediatamente ejecutivas.

Tampoco puede recibir la aprobación del proyecto, la regulación del régimen de aplicación de la potestad disciplinaria de las Fuerzas Armadas a la Guardia Civil, que es un cuerpo policial que no puede seguir teniendo una consideración, propia de periodos predemocráticos, como auxiliar de las fuerzas Armadas.

La misma crítica requiere las modificaciones que se refieren a la Jurisdicción Militar en tanto en cuando la misma ha de ser objeto de reforma profunda, en la línea de garantizar el cumplimiento del mandato constitucional de ocuparse exclusivamente de asuntos castrenses y de garantizar la independencia de sus integrantes, que aún en el proyecto pueden ser sancionados disciplinariamente no por su actividad jurisdiccional, sino por el hecho de ser militares, lo que resulta incompatible con un estatuto similar o idéntico a los demás servidores públicos que ejercen jurisdicción en el resto de los órdenes jurisdiccionales. La función jurisdiccional en el ámbito castrense no debe diferenciarse de la que se ejerce en el resto de los ámbitos (hay que desmentir el falso aserto de que la justicia militar es a la justicia lo que la música militar a la música) y, para ello, resulta imprescindibles que jueces, magistrados, fiscales y secretarios de la jurisdicción militar cuenten con las mismas garantías de independencia e inamovilidad que sus homólogos en las demás jurisdicciones.

Por último, el mantenimiento de la reserva en cuanto a la aplicación de los artículos 5 y 6 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, como estrategia para mantener la posibilidad de que los militares sean tratados como ciudadanos de segunda, no es admisible y refuerza todavía más la postura que sostenemos de presentar en esta Cámara el Veto a este Proyecto de Ley.




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El Senador Jordi Guillot Miravet (GPEPC) y el Senador Joan Saura Laporta (GPEPC), al amparo de lo previsto en el artículo 107 del Reglamento del Senado, formulan una propuesta de veto al Proyecto de Ley Orgánica de Régimen Disciplinario de las Fuerzas Armadas.

Palacio del Senado, 17 de septiembre de 2014.—Jordi Guillot Miravet y Joan Saura Laporta.

PROPUESTA DE VETO NÚM. 2

De don Jordi Guillot Miravet (GPEPC)

y de don Joan Saura Laporta (GPEPC)

El Senador Jordi Guillot Miravet (GPEPC) y el Senador Joan Saura Laporta (GPEPC), al amparo de lo previsto en el artículo 107 del Reglamento del Senado, formulan la siguiente propuesta de veto.

Conforme se indica en el Preámbulo que precede al texto articulado del Proyecto de Ley Orgánica de Régimen Disciplinario de las Fuerzas Armadas, la justificación de tal iniciativa legislativa deriva principalmente del cumplimiento de la disposición final octava de la Ley Orgánica 9/2011, de 27 de julio, de derechos y deberes de los miembros de las Fuerzas Armadas.

Por ello, obligado resulta analizar si el proyecto remitido cumple o no, con lo establecido en el mandato legal del que deriva y que legitima esta acción legislativa. Y a priori, observamos que se ha ido más allá del mandato dado en la LORDDFAS pues no se trata de una reforma sino de un texto completo, sin que se den razones para tal proceder, pues, las razones de técnica legislativa, basadas en que de esta manera se «facilitará su aplicación práctica» son desmentidas, de manera radical, si leemos el texto proyectado. Este texto lejos de proceder a reformar el régimen disciplinario para adaptarlo a la LODDFAS, busca otras justificaciones con las que en modo o manera alguna podemos estar de acuerdo. Así, por ejemplo, la justificación de un nuevo texto completo, se busca en «la necesidad de adecuar la normativa disciplinaria militar a las reglas de comportamiento de los militares y al funcionamiento de la Justicia Militar». Estas razones no son aptas para justificar un nuevo texto que va más allá de una reforma, tal y como se establecía en el mandato legislativo, de un texto legal preexistente. Por una parte, las reglas de comportamiento del militar son tan solo una parte del conjunto de derechos y obligaciones del militar recogidos, establecidos y configurados en la LODDFAS. Por otra, las Reales Ordenanzas para las Fuerzas Armadas deben ser objeto de reforma y adaptación a esas nuevas reglas de comportamiento, que han nacido con posterioridad a aquellas, con las que no están alineadas, al menos plenamente. Por último, no se entiende que se acuda, como causa de justificación de propiciar un texto completo a la necesidad de adecuar el nuevo régimen disciplinario al funcionamiento de la Justicia Militar. En todo caso, la situación ha de ser la inversa. El nuevo régimen disciplinario puede suponer la reforma de la Justicia Militar, tal y como, además, sugiere la propia Disposición final octava, apartado 3.

Así, el texto que se remite procede, con carácter general, a tipificar las posibles conductas merecedoras de reproche disciplinario, de tal manera que no se satisface la salvaguardia del principio de legalidad, en su vertiente de tipicidad. Los supuestos ilícitos disciplinarios están plagados de conceptos jurídicos indeterminados, y carecen de la necesaria certeza y concreción, que permita tener por cumplidos los parámetros necesarios para respetar la seguridad jurídica. El hecho de que al comienzo de cada tipo de falta disciplinaria se incluya la indicación de que cada una de las diferentes faltas podrá ser calificada como tal, como otra falta más grave o delito, es expresivo del grado de incertidumbre en el que se pretende situar a los ciudadanos de uniforme en relación con la defensa de sus derechos y el cumplimiento de sus deberes.

Además, si se leen con atención los distintos artículos relativos a las faltas disciplinarias leves, graves y muy graves, vemos con asombro que son más de 249 acciones y omisiones susceptibles de ser considerados como ilícitos disciplinarios. Un auténtico disparate que da razón de la perentoria necesidad de reconfigurar, de conformidad con la doctrina constitucional, los tipos disciplinarios y de proceder a una simplificación y reducción de los mismos, sin perjuicio, además, de proceder a una configuración dotada de certeza que permita prever qué comportamientos son o pueden ser merecedores de reproche disciplinario militar. Esto sólo es posible mediante la aceptación de una enmienda a la totalidad con devolución. La tramitación parlamentaria de un proyecto de ley orgánica de estas características no es posible si se quiere respetar el papel de los grupos parlamentarios que no debe suplir el trabajo técnico previo, que ha de realizarse extramuros de las Cortes Generales, por quien tiene la obligación de hacerlo,




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el Gobierno a través de sus equipos técnicos, con la participación de los diferentes agentes a los que concierne la publicación y aplicación de una norma de estas características.

Precisamente, esa fase previa de elaboración técnica ha demostrado su estrepitoso fracaso. Quizás, una de las causa que hayan contribuido a ello, sea la falta de participación, real y efectiva, de las asociaciones profesionales de miembros de las Fuerzas Armadas. Las asociaciones profesionales se han quejado de las dificultades para permitir la participación, que, en proyectos de este calado, han de ir más allá de la mera remisión de un texto o informe, para propiciar el trabajo en grupos técnicos, en los que se analice la norma proyectada, con detenimiento y profundidad, cosa que no se ha hecho. El anteproyecto fue remitido a las asociaciones profesionales y algunas de ellas señalaron su desacuerdo con el texto. Luego, en el Consejo de Personal de las Fuerzas Armadas, no hubo ni debate, ni participación, sino una acción trepidante para cumplir el trámite, la formalidad de pasar por el Consejo, sin que éste, ni en Pleno, ni en comisión o en grupo de trabajo, pudiera tener el tiempo y la información y los apoyos suficientes para emitir un informe. Basta para ello, además, ver cómo no se incorporó informe alguno del Consejo de Personal de las Fuerzas Armadas al expediente de elaboración de la ley orgánica, bajo el pretexto de no estar aprobada al acta de la sesión del Pleno de dicho órgano colegiado. De tal manera que ese trámite de informe preceptivo se obvió y no se permitió a los representantes de los militares, opinar sobre una de las normas más transcendentes para su estatus de plena ciudadanía y para el mejor y más eficaz cumplimiento de la misión que la Constitución encomienda a las Fuerzas Armadas.

Así las cosas, el proyecto parte de una configuración con la que hemos de discrepar. Parte, según se expresa en el apartado II del Preámbulo, de entender que han de primar valores instrumentales de las Fuerzas Armadas sobre la configuración de militar como ciudadano. A nuestro juicio, debe invertirse la relación de fuentes normativas y de principios y valores que han de informar el sistema disciplinario. La Constitución, la Ley de Derechos y Deberes, las reglas de comportamiento, las Reales Ordenanzas reformadas y el resto del ordenamiento jurídico deben ser los puntos de partida de todo el sistema, para, desde la configuración que en ese marco normativo se establezca, descender a los valores instrumentales, como son la propia disciplina militar, la jerarquía y la unidad. El proyecto está plagado de tipos disciplinarios cuyo único fin es limitar derechos fundamentales y libertades públicas con especial incidencia en el derecho fundamental de reunión, la libertad de expresión y el derecho de asociación, en su vertiente de asociacionismo profesional, tipos disciplinarios que además no tienen en consideración que la potestad disciplinaria debe circunscribirse al ámbito profesional y no incidir en la valoración de conductas ajenas al mismo, que se produzcan en la esfera particular del ciudadano de uniforme cuando no está en el desempeño de sus funciones.

No es lo anterior una consideración baladí o carente de justificación. Por el contrario, para la regulación moderna del régimen disciplinario de los militares, partir de una orientación o de otra, lo es todo. En definitiva, apreciamos ya en la Exposición de Motivos que lo allí declarado como expresión de la voluntad del legislador es precisamente lo que no se hace en el articulado del proyecto de ley. Todo el esfuerzo que se dedica a ensalzar la labor tipificadora de los ilícitos disciplinarios es vana. Lo mismo sucede en relación con el presunto deslinde y a su vez alineación o correspondencia con tipos penales, tanto ordinarios como expresamente castrenses. Nada de esto se ha conseguido, siendo del todo ineficaz e irreal la afirmación que se hace al respecto con mención expresa al principio de intervención mínima del derecho penal. No está demás señalar en este punto lo contradictorio que resulta todo lo anterior, y que afecta al conjunto del proyecto en su conjunto, con el hecho de que haya comenzado la tramitación de un anteproyecto de nuevo Código Penal Militar, que no ha tenido en cuenta ni el texto del proyecto disciplinario, ni tampoco el hecho de que el propio Código Penal ordinario esté en proceso de modificación sustancial, junto con las normas procesales el orden jurisdiccional penal.

El mantenimiento de la sanción disciplinaria de arresto o lo que es lo mismo, el mantenimiento de la potestad exorbitante e injustificada de que una autoridad administrativa pueda privar de libertad a un ciudadano constituye, sin duda, una de las líneas rojas que no pueden mantenerse en un proyecto moderno que regule el uso de la potestad disciplinaria.

La falta de garantías de defensa en los procedimientos sancionadores sigue siendo tan clamorosa como lo es en la ley disciplinaria actualmente vigente. Es insostenible que se pueda privar de libertad a un ciudadano por la presunta comisión de una falta leve a través de un procedimiento oral, en el que la autoridad disciplinaria ejerce las funciones de conocedor de los hechos, investigados de los mismos, y de órgano que dicta la resolución sancionadora. En cuanto a la regulación de las garantías en los procedimientos para depurar presuntos ilícitos disciplinarios graves o muy graves, la regulación del




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derecho de defensa es manifiestamente insuficiente y aún se parte de que el militar puede tener una defensa distinta al resto de los ciudadanos, al mantener la posibilidad de que la asistencia jurídica especializada sea suplica por la voluntad de un compañero. No puede apoyarse la tramitación de un proyecto de ley orgánica que parte de estas premisas.

La regulación de la competencia disciplinaria en relación con los representantes de las asociaciones profesionales de miembros de las Fuerzas Armadas es manifiestamente insuficiente y sólo puede entenderse desde una posición ideológica —que es trasversal a todo el proyecto— con clara vocación de limitar derechos fundamentales y libertades públicas amparadas por la Constitución y reguladas en la Ley Orgánica de derechos y deberes.

La consagración de la inmediata ejecutividad de las sanciones no se cohonesta en modo alguno con unas Fuerzas Armadas modernas, integradas por ciudadanos, ni existe justificación para que el régimen general de inejecución de las sanciones hasta la adquisición de firmeza administrativa por el agotamiento o no uso de las vías de impugnación o de recurso, constituye otro de los elementos severamente limitativos del proyecto, que a nuestro juicio aconsejan su devolución, dado que de estimarse su supresión, la necesidad de repensar el texto enviado se hace notablemente imprescindible.

Tampoco puede recibir la aprobación del proyecto, la regulación del régimen de aplicación de la potestad disciplinaria de las Fuerzas Armadas a la Guardia Civil. La misma crítica requiere las modificaciones que se refieren a la Jurisdicción Militar en tanto en cuando la misma ha de ser objeto de reforma profunda, en la línea de garantizar el cumplimiento del mandato constitucional de ocuparse exclusivamente de asuntos castrenses y de garantizar la independencia de sus integrantes, que aún en el proyecto pueden ser sancionados disciplinariamente no por su actividad jurisdiccional, sino por el hecho de ser militares, lo que resulta incompatible con un estatuto similar o idéntico a los demás servidores públicos que ejercen jurisdicción en el resto de los órdenes jurisdiccionales.

Por último, el mantenimiento de la reserva en cuanto a la aplicación de los artículos 5 y 6 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, como estrategia para mantener la posibilidad de que los militares sean tratados como ciudadanos de segunda, no es admisible.

Por todo esto, presentamos esta propuesta de veto al Proyecto de Ley Orgánica de Régimen Disciplinario de las Fuerzas Armadas.


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